[기본 연구과제] 광역형 자치단체 모형 설정에 관한 연구
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| 연구책임 | 박상우 |
|---|---|
| 연구진 | 연구원_정형진, 황설화 |
| 보고서 번호 | 979-11-952339-3-9 |
| 과제구분 | 기본 |
| 발행일 | 2014-02-17 |
<요약>
본 연구에서는 우리 지방자치단체들의 맥락과 특성을 반영할 수 있는 ‘광역형 자치단체 모형’을 창출함으로서 지방자치단체의 행정서비스 효율성을 확보하고 대도시들의 경쟁력을 강화하자는데 그 목적이 있다
본 연구의 목적을 달성하기 위해 문헌분석의 방법을 통해 기초단체의 기능에 대한 이론적 접근 및 법률분석을 통한 유형별 지방자치단체의 권한을 분석하고, 일본·독일·프랑스 등 해외사례 분석을 통해 광역형 자치단체의 모형의 토대를 구축하였다. 또한 실증분석의 방법을 통해 성남시, 용인시, 고양시, 세종특별자치시의 관련 담당자의 인터뷰 및 실태조사 및 선행연구에서 이루어진 데이터와 분석을 바탕으로 회귀분석을 하여 제 변수들과 조직규모에 미치는 영향을 살펴보았다. 인터뷰를 통한 주요 내용들은 광역형 자치체에 필요한 행정권한, 수요, 기능 등을 점검함으로서 본 연구에서 논하고자 하는 광역형 자치단체의 모형의 논제와 정책적 방향을 도출하였다.
제 2장에서는 기초단체 기능에 대한 이론적 접근을 하였다. 이를 위해 국가기능을 분석하고 중앙-광역-기초단체 간 기능분석을 한 후, 기존 연구에 대한 검토를 통해 광역형 기초단체모형을 도출을 위한 분석틀을 도출하였다.
자치단체의 기능변화를 촉발하는 변수로는 일반적으로 인구·면적 등 많은 요인이 있으나, 일반적으로 가장 영향력이 큰 변수로는 인구규모 꼽고 있다. 외국의 경우 기초단체의 최적 인구규모는 10만 명〜30만 명이라는 연구가 지배적 이며(P. Hauser, R. Baker, Schmandt & Stephens), 한국의 경우에는 적정규모를 직접적으로 산출한 적은 없으나 60만 명에서 규모의 경제가 달성된다는 시각(최영출)이 있다. 문제는 이러한 범위를 훨씬 상회하는 100만 이상 도시에 대해서는 현재의 기초단체의 기능으로는 행정수요를 충족시킬 수 없다.
따라서 광역 기초단체에 기능 및 권한를 충족시키는 모형을 정립하기 위해서는 권한의 위임을 담보하는 제도, 조직 및 재정의 측면에서 어떠한 변화가 필요한 지를 분석해야 할 것으로 나타났다.
제 3장에서는 광역형 기초단체 모형을 설정하였다. 우선 지방자치단체를 5개 유형별(특별시, 광역시·도, 특별자치도·자치시, 기초단체)로 나누어 각 자치단체별로 권한, 행정수요 및 기능을 분석하여 광역형 기초단체의 모형 정립의 방향성을 제시하였다.
우선 현행법상 100만 대도시 사무특례는 인구50만 이상도시 특례와 100만 이상도시 특례 11개로 이루어져 있으나, 현재의 행정수요를 감당하기는 어려움으로 ① 필수 광역사무를 제외한 사무 중, ② 대도시 특성에 부합하고 기초단체의 자치권확대가 가능한 사무를 차등이양하되, ③ 인구규모, 재정력지수, 부정적 외부효과성을 비교하여 사무권한을 이양해야하는 것으로 나타났다.
제 4장에서는 일본·독일·프랑스 등 사례분석을 통해 시사점을 도출하여 광역형 단체기초단체 모형에 필요한 요소를 검토하였다.
한국은 일본·미국·영국·프랑스·독일에 비해 기초자치단체 수가 적은 반면에 평균 인구는 가장 많았다. 이는 한국의 현재 기초자치단체가 명목상 기초자치단체일 뿐이지 실제로는 기초자치단체 이상의 규모와 역할을 수행하고 있음을 의미함으로, 선진국의 사례에서처럼 자치사무에 있어 기초자치단체를 우선시하고 중앙 또는 광역자치단체는 기초자치단체가 효과적으로 수행할 수 없는 사무만 담당하도록 해야 하는 것으로 나타났다.
제 5장에서는 광역형 기초단체 발전을 위한 정책적 제언을 하였다. 우선 기능별 법적 권한의 확대 및 재정, 조직·인사, 자치입법권의 강화방안을 언급하였으며, 최종적으로 인구 100만 명이상 도시의 행정사무특례의 구체적인 사안을 정리하였다.
기능별 법적 확대는 100만 이상 대도시 시민들이 필요로 하는 주민생활에 밀접한 사무와 기능을 수행할 수 있도록 복지증진분야, 지역개발 및 생활환경시설 설치, 문화, 소상공인 및 중소기업 육성분야 등의 주민밀착형 사무 권한을 확대하는 것이 필요한 것으로 나타났다.
재정의 자율성을 확보하기 위해서는 현행법상 세목변경, 신세원 신설 등이 어렵다면 단기적으로 국고보조금 확대, 복권발행, 시장공모채 발행 등을 검토하는 것이 필요가 있는 것으로 나타났다. 현행 세목 중 보통세인 취득세, 레저세, 지방소비세와 현행 기초단체세로 분류되는 등록면허세에 대해서는 광역시와 도가 각각 60% 대 40% 비율로 공동과세하고 있다(지방세연구원, 2013). 이들을 제외한 나머지 보통 지방세 세목인 재산세, 지방소득세, 담배소비세, 자동차세, 주민세는 광역 기초단체가 단독으로 과세하며, 현행 광역단체 세목 중 목적세인 ‘지역자원시설세’와 ‘지방교육세’도 광역 기초단체의 세목으로 분류할 필요가 있는 것으로 나타나, 이러한 세목의 기본 편제는 광역형 자치단체 모델의 세입 구조가 될 수 있으며, 재정수입의 구조를 변화시킬 수 것으로 기대된다.
조직·인사측면에서는 중앙정부의 관점에서 50만 인구, 100만 인구 등의 인구통계적인 획일적이고 중복적인 규제와 규정을 적용하기보다는 광역형 자치단체의 특성에 맞는 자주적인 조례를 제정하는 것이 필요한 것으로 나타났다. 또한 부시장 체제를 강화하여 광역행정의 조정기능을 강화하는 것이 바람직하며 총액인건비 제도 등 제도적인 제약 요인에 대한 유연성 확보할 필요가 있는 것으로 나타났다.
자치입법권 확대의 측면에서는 「지방자치법」 제15조는 현실을 수용하지 못하는 규정으로 일본의 「지방자치법」처럼 ‘법령에 위반되지 않는 한’으로 개정하여 자치입법권의 제한을 없애야 할 것으로 나타났다.
또한 자치입법권의 범위를 결정하는 기준이 되는 사무배분체계를 개편하여 자치사무의 범위를 확장시킬 필요가 있는 것으로 나타났다. 특히 기관위임사무를 폐지 또는 최소화하여 국가사무와 지방자치사무를 동등한 비율로 재구성해야할 필요가 있다. 이는 법정수임사무제도 이후 지방자치단체들의 능동적인 역할 행위가 필요하기 때문이며, 이와 함께 광역형 기초단체는 100만 인구 이상의 행정수요를 충족하기 위한 입법 범위에 대한 또 다른 연구가 필요한 것으로 나타났다. 즉 자치입법권을 강화하기 위해서는 전제적으로 광역형 자치단체의 기능을 고려한 입법행위가 이루어져야 한다는 것이다.
이러한 결과를 중심으로 광역형 자치단체에 대한 구체적인 기능과 사무권한 확대를 조직인사, 재무, 인허가 권한 등 제도적인 구체사안은 제 5절에 정리하였다.
본 연구에서는 우리 지방자치단체들의 맥락과 특성을 반영할 수 있는 ‘광역형 자치단체 모형’을 창출함으로서 지방자치단체의 행정서비스 효율성을 확보하고 대도시들의 경쟁력을 강화하자는데 그 목적이 있다
본 연구의 목적을 달성하기 위해 문헌분석의 방법을 통해 기초단체의 기능에 대한 이론적 접근 및 법률분석을 통한 유형별 지방자치단체의 권한을 분석하고, 일본·독일·프랑스 등 해외사례 분석을 통해 광역형 자치단체의 모형의 토대를 구축하였다. 또한 실증분석의 방법을 통해 성남시, 용인시, 고양시, 세종특별자치시의 관련 담당자의 인터뷰 및 실태조사 및 선행연구에서 이루어진 데이터와 분석을 바탕으로 회귀분석을 하여 제 변수들과 조직규모에 미치는 영향을 살펴보았다. 인터뷰를 통한 주요 내용들은 광역형 자치체에 필요한 행정권한, 수요, 기능 등을 점검함으로서 본 연구에서 논하고자 하는 광역형 자치단체의 모형의 논제와 정책적 방향을 도출하였다.
제 2장에서는 기초단체 기능에 대한 이론적 접근을 하였다. 이를 위해 국가기능을 분석하고 중앙-광역-기초단체 간 기능분석을 한 후, 기존 연구에 대한 검토를 통해 광역형 기초단체모형을 도출을 위한 분석틀을 도출하였다.
자치단체의 기능변화를 촉발하는 변수로는 일반적으로 인구·면적 등 많은 요인이 있으나, 일반적으로 가장 영향력이 큰 변수로는 인구규모 꼽고 있다. 외국의 경우 기초단체의 최적 인구규모는 10만 명〜30만 명이라는 연구가 지배적 이며(P. Hauser, R. Baker, Schmandt & Stephens), 한국의 경우에는 적정규모를 직접적으로 산출한 적은 없으나 60만 명에서 규모의 경제가 달성된다는 시각(최영출)이 있다. 문제는 이러한 범위를 훨씬 상회하는 100만 이상 도시에 대해서는 현재의 기초단체의 기능으로는 행정수요를 충족시킬 수 없다.
따라서 광역 기초단체에 기능 및 권한를 충족시키는 모형을 정립하기 위해서는 권한의 위임을 담보하는 제도, 조직 및 재정의 측면에서 어떠한 변화가 필요한 지를 분석해야 할 것으로 나타났다.
제 3장에서는 광역형 기초단체 모형을 설정하였다. 우선 지방자치단체를 5개 유형별(특별시, 광역시·도, 특별자치도·자치시, 기초단체)로 나누어 각 자치단체별로 권한, 행정수요 및 기능을 분석하여 광역형 기초단체의 모형 정립의 방향성을 제시하였다.
우선 현행법상 100만 대도시 사무특례는 인구50만 이상도시 특례와 100만 이상도시 특례 11개로 이루어져 있으나, 현재의 행정수요를 감당하기는 어려움으로 ① 필수 광역사무를 제외한 사무 중, ② 대도시 특성에 부합하고 기초단체의 자치권확대가 가능한 사무를 차등이양하되, ③ 인구규모, 재정력지수, 부정적 외부효과성을 비교하여 사무권한을 이양해야하는 것으로 나타났다.
제 4장에서는 일본·독일·프랑스 등 사례분석을 통해 시사점을 도출하여 광역형 단체기초단체 모형에 필요한 요소를 검토하였다.
한국은 일본·미국·영국·프랑스·독일에 비해 기초자치단체 수가 적은 반면에 평균 인구는 가장 많았다. 이는 한국의 현재 기초자치단체가 명목상 기초자치단체일 뿐이지 실제로는 기초자치단체 이상의 규모와 역할을 수행하고 있음을 의미함으로, 선진국의 사례에서처럼 자치사무에 있어 기초자치단체를 우선시하고 중앙 또는 광역자치단체는 기초자치단체가 효과적으로 수행할 수 없는 사무만 담당하도록 해야 하는 것으로 나타났다.
제 5장에서는 광역형 기초단체 발전을 위한 정책적 제언을 하였다. 우선 기능별 법적 권한의 확대 및 재정, 조직·인사, 자치입법권의 강화방안을 언급하였으며, 최종적으로 인구 100만 명이상 도시의 행정사무특례의 구체적인 사안을 정리하였다.
기능별 법적 확대는 100만 이상 대도시 시민들이 필요로 하는 주민생활에 밀접한 사무와 기능을 수행할 수 있도록 복지증진분야, 지역개발 및 생활환경시설 설치, 문화, 소상공인 및 중소기업 육성분야 등의 주민밀착형 사무 권한을 확대하는 것이 필요한 것으로 나타났다.
재정의 자율성을 확보하기 위해서는 현행법상 세목변경, 신세원 신설 등이 어렵다면 단기적으로 국고보조금 확대, 복권발행, 시장공모채 발행 등을 검토하는 것이 필요가 있는 것으로 나타났다. 현행 세목 중 보통세인 취득세, 레저세, 지방소비세와 현행 기초단체세로 분류되는 등록면허세에 대해서는 광역시와 도가 각각 60% 대 40% 비율로 공동과세하고 있다(지방세연구원, 2013). 이들을 제외한 나머지 보통 지방세 세목인 재산세, 지방소득세, 담배소비세, 자동차세, 주민세는 광역 기초단체가 단독으로 과세하며, 현행 광역단체 세목 중 목적세인 ‘지역자원시설세’와 ‘지방교육세’도 광역 기초단체의 세목으로 분류할 필요가 있는 것으로 나타나, 이러한 세목의 기본 편제는 광역형 자치단체 모델의 세입 구조가 될 수 있으며, 재정수입의 구조를 변화시킬 수 것으로 기대된다.
조직·인사측면에서는 중앙정부의 관점에서 50만 인구, 100만 인구 등의 인구통계적인 획일적이고 중복적인 규제와 규정을 적용하기보다는 광역형 자치단체의 특성에 맞는 자주적인 조례를 제정하는 것이 필요한 것으로 나타났다. 또한 부시장 체제를 강화하여 광역행정의 조정기능을 강화하는 것이 바람직하며 총액인건비 제도 등 제도적인 제약 요인에 대한 유연성 확보할 필요가 있는 것으로 나타났다.
자치입법권 확대의 측면에서는 「지방자치법」 제15조는 현실을 수용하지 못하는 규정으로 일본의 「지방자치법」처럼 ‘법령에 위반되지 않는 한’으로 개정하여 자치입법권의 제한을 없애야 할 것으로 나타났다.
또한 자치입법권의 범위를 결정하는 기준이 되는 사무배분체계를 개편하여 자치사무의 범위를 확장시킬 필요가 있는 것으로 나타났다. 특히 기관위임사무를 폐지 또는 최소화하여 국가사무와 지방자치사무를 동등한 비율로 재구성해야할 필요가 있다. 이는 법정수임사무제도 이후 지방자치단체들의 능동적인 역할 행위가 필요하기 때문이며, 이와 함께 광역형 기초단체는 100만 인구 이상의 행정수요를 충족하기 위한 입법 범위에 대한 또 다른 연구가 필요한 것으로 나타났다. 즉 자치입법권을 강화하기 위해서는 전제적으로 광역형 자치단체의 기능을 고려한 입법행위가 이루어져야 한다는 것이다.
이러한 결과를 중심으로 광역형 자치단체에 대한 구체적인 기능과 사무권한 확대를 조직인사, 재무, 인허가 권한 등 제도적인 구체사안은 제 5절에 정리하였다.
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