도시재생 사업의 지속가능 전략에 관한 연구

 

 

도시공간연구실 이태희 전문연구위원

 

1. 연구의 배경 및 목적

 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」이 통과된 후 2014년 선도지역 사업을 시작으로 도시재생 사업이 본격적으로 추진되고 있다. 수원시의 경우 2016년 국토부의 2차 선정(일반지역)에서 행궁동, 2017년 8월 경기도형 도시재생 시범사업으로 경기도청 주변지역, 동년 12월에 3차 선정(도시재생 뉴딜 시범사업)에서 매산동 수원역 주변이 선정되어 총 3개 지역에서 사업이 추진 중에 있다.
 장소기반 재생방식(area-based initiative)으로 진행되는 국내 도시재생 사업은 특정 쇠퇴 ․ 낙후 지역에 ‘마중물 사업’ 추진을 위해 3-6년간 ‘한시적’으로 83-417억 원의 예산이 지원되고, 이 사업이 ‘마중물’이 되어 향후 지역이 자력으로 재생되도록 정책이 설계되었다. 즉 도시재생 정책은 ‘마중물 사업’을 통해 쇠퇴 ‧ 낙후 지역의 재생을 완성하는 것이 아닌, 사업이 종료된 후 이를 마중물(발판) 삼아 지속적으로 지역이 재생되도록 설계되어 있으며, 따라서 정책 설계에 ‘지속성’을 내제하고 있다고 할 수 있다.
 하지만 예정대로라면 선도지역 사업이 종료되었어야 하고, 수원시 행궁동 도시재생 사업 종료를 2년여 앞둔 이 시점에도, 사업이 종료된 후 어떻게 지역 재생을 지속시켜 주민/상인들의 삶의 질을 지속적으로 개선시켜 나갈 수 있을지에 대한 고민과 방안은 충분하지 않은 상황이다. 보다 구체적으로, 마중물 사업이 종료된 후 ‘어떤 방향’으로 지역을 지속적으로 재생시켜 나가야 하는지, 그리고 구체적으로 ‘무엇을’, ‘어떻게’ 지속시켜야 하는지 등에 대한 대비가 상당히 부족한 상황이다.
 따라서 본 연구에서는 마중물 사업이 종료된 이후 지역이 지속적으로 재생될 수 있는 모델을 정립해 보고, 이를 실현할 수 있는 구체적인 방안을 도출해 보았다. 본 연구에서는 향후 연구 결과의 범용성을 높이기 위하여 ‘특수해’가 요구되는 중심시가지형 도시재생 보다는 근린형 재생사업에 초점을 맞춰 진행하였다. 이를 위해 영국, 일본을 포함하여 총 4개 도시재생 사례를 심층적으로 분석해 보고 국내, 특히 수원시 환경에 적용가능한 방안을 도출해 보았다.

 

2. 연구방법 : 어떻게 연구를 진행했는가?

 도시재생 사업 종료 후 지속가능 전략에 대한 연구는 국내 뿐 아니라 오랜 도시재생 역사를 가지고 있는 영국과 유럽에서도 아직 충분히 연구되어 있지 않은 분야이다. 따라서 참고 할 수 있는 문헌이나 사례가 상당히 제한적인 상황이며, 국내의 경우 현 시점에서 도시재생 특별법에 근거한 사업지 중 사업이 종료된 곳이 전무한 상황이다. 이러한 배경에서 본 연구는 기본연구 성격으로, 탐사적 사례연구 방법을 적용하여 진행하였다.
 이를 위해 소수 존재하는 관련 문헌을 고찰해 보고, 중요한 시사점을 제공해 주고 있다고 판단되는 국내외 사례를 선정하여 연구를 진행하였다. 사례로는 1차적으로 30개 사례를 검토하였으며, 최종적으로 성공적인 사례로 평가받는 4개 사례(영국 Shoreditch Trust, 일본 삿포로 ㈜오오도오리 마찌즈쿠리, 국내 박미사랑마을, 소리마을)를 선정하여 심도 있게 고찰하며 정책적 시사점을 도출해 보았다.

 본 연구는 기초자치단체 산하 연구기관의 성격에 맞게 국가 단위의 제도적 개선점 보다는 현재 주어진 제도적 틀 내에서 재생사업 참여자들이 선택하고 적용할 수 있는 ‘전략’에 초점을 맞춰 진행하였다.

 

3. 정책시사점 1: 도시재생 사업이 종료된 후 해당 지역에는 어떤 변화가 생기나? 정책적 함의는 무엇인가?

 본 연구에서는 먼저 재생사업이 종료되고 난 후 지역에 생기는 변화에 대해 알아보고, 그 정책적 함의를 살펴보았다. 재생사업이 종료되면 해당 지역에 제공되는 마중물 예산 지원이 종료되고, 사업 대상지 경계의 의미가 대부분 사라지는 것을 알 수 있었다. 이와 함께 사업 추진을 위한 임시조직이자 공공의 유･무형의 지원을 바탕으로 유지되던 주민협의체와 사업추진협의회 등의 조직 역시 다른 목적과 형태로 지속시켜 나가지 않는 한 대게 그 의미를 다하고 동력을 상실하게 되었다.
 이렇게 도시재생과 관련된 구역, 조직, 사업은 ‘한시적’으로 존재함으로, 이에 반해 ‘상시적’으로 존재하는 정규 기관(mainstream institution)들을 재생 사업에 파트너로 참여시키고, 사업의 목적과 추진방향에 대한 공감대를 이뤄 함께 추진해 나가는 것이 중요함을 알 수 있었다. 이를 통해 재생사업을 통해 만들어 지는 물질적 ‧ 비 물질적 유산을 계승시키고, 일부 효과성이 입증된 사업이나 접근 방식은 이들 기관의 정규 정책과 사업에 반영시켜 지속적으로 추진할 필요가 있는데, 이를 정규정책화(mainstreaming)라고 한다. 즉, 도시재생 사업의 마중물 사업을 통해 만들어진 유･무형의 지역자산을 ‘디딤돌’ 삼고, 사업종료 후에도 지역의 정규 기관들과의 지속적인 협력을 해 나가며, 필요시 정규정책에 반영시키는 방식으로 지역 재생을 지속시켜 나가야 한다.

 

4. 정책시사점2 : 우리가 지향해야 하는 '지속가능한 도시재생'은 어떤 모습일까? 정

 두 번째로, 우리가 지향해야 할 ‘지속가능한 도시재생’의 한 가지 (그러나 상당한 범용성이 있는) 모델을 제시해 보았다. 먼저 주거지 재생의 경우, 1. 도시재생 마중물사업 과정에서 지역 주민들과 공공부문 간 상호 이해와 신뢰가 향상되고, 2. 사업종료 후 사업을 통해 구축된 ‘거점’(anchor)을 중심으로 다양한 활동이 진행되며, 3. 이러한 활동이 점차 넓게 퍼져 나감과 동시에 공동체 구성원들 간 사회적 자본과 협력적 문제해결 역량, 경험이 축적되어, 4. 향후 추가적으로 해결할 필요가 있는 지역 문제가 있을 시 관련 공공부문의 기관들과 생산적인 협력을 통해 문제를 해결해 나가는 모델이 현실적으로 지향해야 할 모델이라고 제시하였다.
 여기서 지역 재생의 ‘구심점 역할’을 하는 거점(anchor)은 단지 공간만을 의미하는 것이 아닌, 그 공간을 주체적이고 지역 니즈에 맞는 적절한 용도로 활용하고, 지역 내 다양한 공동체들의 리더 역할을 수행할 수 있는 (하나 또는 복수의) 공동체 거점조직(community anchor organisation)을 포함한다. 거점조직이 없는 거점공간은 방치되거나 저(低)이용 되는 등 공간이 가지고 있는 잠재력을 충분히 발휘하지 못할 가능성이 높다. 마찬가지로 거점공간이 없는 거점조직 또한 다양한 공동체 활동을 진행하거나 이를 위한 수익을 창출할 수 있는 공간적 기반의 부재로 인해 지역 공동체의 구심점 역할을 충분히 수행하기 힘들다. 일반적으로 거점 공간과 조직은 총체적으로 작동하며, 함께 존재할 때 온전한 거점 기능을 수행할 수 있다.
 이렇게 ‘거점’을 중심으로 다양한 공동체 활동이 자발적이고 지속적으로 진행되어 지역 공동체의 사회적 자본을 높이고, 지역 내 필요한 서비스(예 : 육아, 주민강좌 등)가 있을 시 일부 주민들이 자발적으로 조직하거나 거점 조직 주도로 거점공간을 활용해서 공급할 수 있다 (예: 박미사랑마을 공동육아, 소리마을 주민강좌 등). 지역 내 공동으로 해결해야 할 문제가 있을 시 공동으로 대응하여 자치구청나 동사무소에 요구하여 정규 공공정책에 반영시키거나, 참여예산제도, 협치회의, 주민자치회 같은 자치제도를 활용하거나, 각종 관련 공모사업을 활용하여 문제를 해결할 수 있다. 이 과정은 특히 관할 지자체와 긴밀하게 연관되어 있는데, 본 연구에서 살펴본 성공적인 사례들은 대체로 지자체와 긴밀하고 생산적인 협력관계를 통해 문제를 해결해 오고 있었다.
 상업지역의 경우도 이와 유사한데, 상업지역의 경우 ‘거점조직’ 역할을 지역상권의 직접적인 이해당사자들의 결사체(상인회)를 중심으로 수행할 수 있다. 상인회 주도로 지속적이고 자주적으로 상권활성화 활동을 진행하는 모델로 일본의 타운매니지먼트 모델을 제시하였다. 여기서 중요한 것은 직접적인 이해 당사자인 상인회가 주도한다는 것이며, 지자체는 (필요시) 보충적 지원과 행정적․제도적 지원만을 제공하고 있다는 것이다. 상인회가 주도적으로 다양한 지역재생 활동을 진행해 나갈 수 있기 위해서는 자주재원이 필요한데, 이를 위해 지자체는 상인들이 지역 내 유휴공간을 활용하며 수익을 창출할 수 있도록 지원해 주고 있다.

 

5. 정책시사점3 : 무엇을 지속시킬 것인가?

 세 번째로, 도시재생 사업 종료 후 ‘무엇을 지속시킬 것인가?’에 대한 답을 도출해 보았다. 본 연구는 도시재생 사업 종료 후 다음과 같은 크게 3가지, 세부적으로 6가지 지속시켜야 하는 요소가 있음을 주장하였다.
 먼저, 재생사업을 통해 개선되거나 조성된 물리적 공간 (가로환경, 기반시설, 거점공간 등)을 지속적으로 유지, 관리, 활용해 나갈 필요가 있다. 다음으로 재생사업을 통해 발굴되고 성장한 사람과 조직을 지속적으로 유지, 성장, 확대시켜 나갈 필요가 있다. 이 중 거점공간을 중점적으로 관리하고 지역 공동체의 리더 역할을 수행할 수 있는 ‘거점조직’을 지속적으로 성장시키고 확대시켜 나갈 필요가 있다. 또한 재생과정에서 발굴, 조직, 발전한 다양한 지역 주체들 또한 지속적으로 유지, 성장 할 수 있도록 할 필요가 있다. 마지막으로, 재생사업 추진 과정에서 구축, 발전, 향상된 제도적 역량(institutional capacity)을 유지 발전시켜 나갈 필요가 있다. 제도적 역량은 크게 협치의 틀(거버넌스 체계)과 법규, 규정, 가이드라인 같은 ‘공식적 제도’(formal institution)와, ‘협업문화’로 통칭할 수 있는 ‘비 공식적 제도’(informal institution)로 구분할 수 있다. 본 연구에서의 사례연구 결과, 민-관 협력을 통한 지속적 재생을 위해서는 ‘제도적 역량’이 상당히 중요함을 확인할 수 있었다.

 

 

6. 정책시사점 4 : 어떻게 지속시킬 것인가?

 마지막으로, 이러한 6가지 요소를 어떻게 지속시키고, 어떻게 지역 재생 활동을 지속적으로 유지시켜 나갈 수 있는가에 대해 고찰해 보았다. 먼저, 사업이 종료되면 경계의 의미가 대부분 사라진다는 것을 고려해서 사업구역 선정 시 기존 행정구역(특히 행정동)과의 정합성을 높이는 방향으로 하는 것이 바람직 할 것으로 판단된다. 그 이유는 ‘정규정책화’를 위해서는 행정복지센터, 주민자치회 등 상시적으로 존재하는 기관이나 조직의 참여와 협업이 중요한데, 지역이 여러 행정구역에 걸쳐있을 시 참여와 협업이 분산되고 파편화 될 수 있기 때문이다.
 다음으로, 활성화계획 수립 단계에서부터 사업종료 후를 고려한 사업계획을 세우는 것이 중요하다. 예를 들면 거점공간 조성 시 초기단계부터 활성화를 고려해 용도를 복합화 시키고, 상업시설로 활용 시 입점 업체의 업종에 맞게 입지를 정하고 건축 설계를 하며, 유지관리비를 최소화 할 수 있기 위해 친환경 건축을 하는 것 등이 있다.
 또한 사업 과정에서 지역 주체를 꾸준히 발굴하고, 지역 주체들이 사업의 ‘들러리’로 그치는 것이 아닌 주민들의 의사가 존중되고 실질적으로 정책에 반영될 수 있도록 사업을 추진해 나갈 필요가 있다. 이를 통해 지역 주체들과 관련 공공기관, 기타 주체 간 파트너십과 협력문화를 만들기 위한 노력이 필요하다. 본 연구에서 살펴본 대부분의 사례에서 특히 지방정부(수원시)와 긴밀한 협업관계 유지가 매우 중요한 것을 알 수 있었다.
주민들 역시 재생사업이 종료된 후에도 지속적으로 지역에 대한 관심을 가지는 것이 중요하며, 필요시 참여예산, 협치회의, 주민자치회 등 직접 민주주의 제도를 활용하거나, 주민공모사업에 제안을 하여 지역 문제 해결에 보다 적극적인 역할을 수행할 필요가 있다. 본 연구에서는 주민주도의 지속적 활동을 위해서는 구심점 역할을 할 수 있는 ‘거점’의 중요성을 강조하였는데, 사업종료 후 거점조직을 구성하고 운영해 나가기 위한 3가지 모델(대표 주민조직형, 분산형, 도시재생 현장지원센터 발전형)을 제시하였다.
 마지막으로 본 연구에서는 주민조직의 의지는 있으나 역량이나 경험, 지역 주민들의 호응 등이 부족하여 어려움을 겪고 있는 지역에 대해 지자체에서 시행하고 있는 공공일자리 사업(예: 수원시 새-일 공공일자리사업, 신중년 일자리 사업) 등을 활용해서 ‘1인 중간지원조직’ 역할을 할 수 있는 코디네이터를 한시적으로 추가로 지원해 주는 것을 제안하였다.