동단위 협력적 거버넌스 활성화 방안
 

-주민자치회를 중심으로-

 

 

도시공간연구실 김주석 연구위원

  

I. 서론
 

 1. 연구 배경 및 목적
  최근 국가정책으로서 그동안의 주민자치위원회에 대한 법적, 실효적 기능․역할에 대한 비판과 풀뿌리민주주의의 실현 관점에서 ‘주민자치회’가 ‘동단위 민관협력기구’로서 시범적 공모사업 형식으로 설치․운영되면서, 이의 범용적 운용방안을 정립하기 위한 방안모색이 시급한 실정이다.  
  수원시는 주민자치에 대한 선도적 도시로서 국가정책(참여정부, 노무현, 2003-2007)에 발맞추어, 주민생활지원서비스 체계의 통합적 운용 1단계(46개)시군의 하나로 선정, 2007년에 ‘동 주민센터’ 중심의 ‘원스탑 행정서비스 체계’를 구축, 시행하였다. 주민들의 일상생활은 통합적이며, 행정서비스도 동단위 통합이 추진되어 왔음에도, 주민자치, 마을만들기, 주민복지 등의 동단위 분리운영은 재점검이 필요하다. 
  본 연구는 생활 밀착형 행정서비스 수행에 대한 국가의 정책방향을 확인하고, 주민자치회의 조직구성 및 운영방안을 제시하는 것이 목적이며, 동단위 민관협력을 통한 통합적 지역경영 관점에서 접근하였다.

 

 2. 연구 범위 및 방법
  국가정책의 고찰은 주민자치에 대한 정책적 반영이 이루어진 김대중 정권부터 박근혜 정권까지의 시간범위로 한정하며, 주민자치회 시범사업은 2016년 까지의 상황으로 한정한다. 특히 수원시 조사대상은 주민자치회 시점사업대상지인 행궁동과 송죽동을 대상으로 한다.
  민관협력의 범위는 행정기관의 최소단위인 행정동으로 설정한다.
  문헌조사 등을 통해 주민자치와 민관협력의 개념, 행정서비스와 주민조직과 관련한 제도현황과 변천과정과 개념적 의미를 확인한다.
  또한 수원시의 제도의 운용과정상의 한계와 타 조직과의 관계인식, 운용방향을 수원시 관련부서 담당공무원과 주민조직의 장/총무의 인터뷰를 통해 확인한다.
  연구진행과 제도적 운용 방안에 대해 현장 활동가 및 전문가 자문을 통해 확인․점검한다.

 

3. 본연구의 위치

 

Ⅱ. 주민자치 제도모형의 설정

 

  본 연구에서 다루는 지역관리에 있어 지향해야할 주민의 역할체계로서의 ‘주민자치’를 논의하기 위해서는 ‘민관의 협력적 거버넌스’의 개념 및 해당 거버넌스를 통해 이루고자 하는 활동목표로서의 ‘지역경영’의 의미를 명확히 할 필요가 있다.

 

 1. 민관의 협력적 거버넌스
  거버넌스의 개념은 시대변화와 학문분야에 따라 조금씩 다른 의미로 사용되어 왔으며, 각 주체들의 상호의존적 참여가 가장 중요한 요소의 하나이다.

     

  거버넌스(governance)는 일반적으로 ‘과거의 일방적인 정부 주도적 경향에서 벗어나 정부, 기업, 비정부기구 등 다양한 행위자가 공동의 관심사에 대한 네트워크를 구축하여 문제를 해결하는 새로운 국정운영의 방식이며(오승은, 2006:51), 여러 공공조직에 의한 행정서비스 공급체계의 복합적 기능에 중점을 두는 포괄적인 개념으로, 통치·지배라는 의미보다는 경영의 뉘앙스가 강하다.(다음 백과사전, 거버넌스)
  이러한 거버넌스를 성공적으로 수행하기 위해서는 민관사이의 참여적인 파트너십 구축과 증대가 강조되어왔으며, 이때의 파트너십은 정부나 시장 주도적 지역사회 재편을 경계하면서, 문제해결의 차원에서 새로운 파트너들과 긴밀한 소통과 협력관계를 이루기 위한 제도설계를 의미한다.(주재복, 2011:39)
  ‘민관의 협력적 거버넌스’라 함은 민과 관이 개별 주체로서 일방향적 지원이나, 주와 부가 구별되는 보조적 역할관계가 아니라, 파트너적 관계를 전제로 상호 소통하며 활동을 전개해 가는 상황 혹은 그 체계를 의미한다.

 

 2. 지역경영(area management)
  지역경영은 저성장기에 들어선 선진각국에서 기성시가지 활성화 관점에서 등장한 개념이다.
신도시 개발 보다는 기존 도심의 경쟁력 강화, 기존 중심시가지 활성화 등이 강조되고 민간위탁이나 행정주도의 계획이행의 한계를 인식하고 지역의 주체인 민간조직과 행정조직이 파트너적 상호협력체계(파트너 쉽)를 구축하여 지역역량을 통합․발휘하여 계획-사업화 및 실행-유지관리의 과정을 일괄적으로 수행해 나가는 것이다.
  조직면에서 지역주도형의 NPO(Non Profit Organization, 비영리기구)가 주체가 되는 경우가 많으며, 활동자금 등 조직운용을 행정으로부터 독립하는 것이, 에서 유리하고, 이를 위한 지역 내 비용부담 등 제도적 노력이 강구되고 있다.
지역경영에 있어서 조직으로서의 독립과, 활동자금의 자립이 지역의 필요성 대응과 파트너 획득의 용이성 측면에서 필요하고, 각국은 그 형태를 모색하고 있다. 이의 실현을 위해서는 사람이 중요하다.
  지역경영은 지역의 과제에 대해 우선 지역 내부역량에 의한 해결을 지향하며, 과제발굴과 계획수립, 사업화, 유지관리는 물론, 상황변화에 따른 계획의 보완, 그리고 재정적 대책 수립에 이르기까지 지역에 대한 통합적․포괄적 활동을 전개하는 것을 말한다.

 
 3. 주민자치
  우리나라는 지방분권으로서의 지방자치가 대두되었고, 지방자치 단체에서의 지역단위 주민들의 행정서비스 수행에 있어서의 의사결정 참여 관점에서 주민자치가 등장하게 된다. 주민자치 연구에서는 공통적으로 주민들의 자율성 관점이 중요하게 다루어지고 있다.

  

  주민자치는 근본적으로 지역 공동체(Local Community)를 바탕으로 하는 의사결정 체계에 관한 것으로 지역적인 범주와 관계성을 강조한 용어로서 근린(Neighborhood) 자치, 주민자치의 목적인 주민들이 영위하는 생활관점을 강조한 생활자치 등의 용어로 사용되고 있다. 
  주민자치는 ‘주민’과 ‘자치’라는 2개의 단어로 이루어진 주술관계 합성어이며, 주민 스스로의 의사와 책임으로 지방행정을 처리하는 것으로 해석된다. 그러나 이러한 언어구조학적 의미가 우리가 지향하는 주민자치의 의미인가에 대해서는 논의가 필요하다.
  기존의 관련 연구에서 일컬어지고 있는 주민자치의 정의를 보면 ‘지역에 기반한 관심과 유대를 바탕으로 집합적 역량을 구축한 주민들이 지역문제를 지역관리행정과 파트너적 협력을 통해 해결해 나가는 행위 또는 과정’으로 정의할 수 있다.
  즉, 주민자치는 단체자치와 달리 행정권한의 분권이 아니라 민관협력적 관점에서 해석되어야 한다.

 
Ⅲ. 주민자치 정책모형의 검토
 

  ① 주민자치 유형
  주민자치는 동단위 행정분권이 아니라 지역관리에 대한 해당 자치단체와의 협치이다. 
  주민자치의 유형을 정리해 보면 주민자치의 실효적 운용 측면에서 행정과의 관계를 기준으로 제도적 주민자치와 비제도적 주민자치(자율형 주민자치)로 나누어 볼 수 있으며, 다시 제도적 주민자치는 제도기준의 강약에 따라 민관협치형과 활동지원형으로 구분하여 볼 수 있다.

  주민들의 일상적 생활은 그 내용에 따라 행정과의 관계정도가 차이를 가지게 되며, 따라서 주민자치의 모형은 상기 제시된 3가지 주민자치유형이 통합된 형태로 구성, 작동하게 된다.   

 ② 주민대표조직의 구성 : 마을계획수립 및 공동체 활동을 통한 인재 발굴, 양성
  주민대표조직은 파트너적 협치 조직으로 동행정과의 협의창구, 행정정보의 전달창구, 주민의견 수렴창구로서 기능을 잘 수행할 수 있는 구성원으로 구성되어야 한다. 
  따라서, 동단위 활동목표를 수립하고, 이를 지역주민과 공유하고, 행정과 협의하여 지역경영 목표로서 구체화해 나가는 일련의 활동과정을 통해 주민대표조직을 형성해 나가는 것이 바람직하다. 이의 구체적 실행 방식은 다음 그림 ‘동단위 진행관리형 지역관리체계’와 같이 상정할 수 있다. 

 

 ③ 자율성과 자발성의 증대: 자주재원
  공공재원을 활용하는 행위에 대해서는 행정의 감사기준에 맞추어 운용되어야 한다. 따라서 주민자치 조직의 활동의 자율성을 확보하기 위해서는 주민들이 합의를 바탕으로 행정사무감사와 관계없이, 자주적으로 지출 시기 및 규모 등을 결정할 수 있는 일정부분의 재원확보가 요구된다.
  자주재원은 지역주민 활동에 의한 부가가치의 창출을 통해 마련할 수 있는데 부가가치의 창출은 새로운 생산이나 기존 자산의 효율화 그리고 네트워크 및 교류를 통해 이루어진다. 낮은 효율의 지역내 공공자산을 보다 효율적으로 활용하여 가치를 증진시키고 해당 가치증진분을 자주재원화 하는 것이 도시지역에서는 비교적 용이하게 검토될 수 있다.  
 
Ⅲ. 주민자치 관련 정책현황

 

 1. 지방분권 및 주민자치 관련 정부의 주요정책
  주민자치 관련 정부의 정책기조는 국민의 정부 이래 다소 차이가 있으나, 꾸준히 강화되는 방향으로 표명되고 있으며, 특히 주민자치는 복지를 중심으로 주민들의 생활에 맞춘 현장밀착한 행정서비스 관점에서 접근되고 있다. 2011년부터 주민공동이용시설에 대한 자주적 관리가 주민자치 입장에서 표명되고 있다.

 

 2. 주민자치회 시범실시 운용특성
  주민자치회 시범사업은 현실적으로 운용가능성이 높고, 지자체 선호도가 높은 협력형으로 시행되었으며, 주민자치에 대한 인식제고와 자치회의 법적지위와 재정 등 제도규정의 미비점을 확인하는 등의 성과를 거두었다. 주민자치회 위원선정위원회는 종합적인 문제를 가지고 있으며, 주민자치회 구성에 있어 위원들의 선출방법 및 해촉에 대한 현실적 세부규정의 필요성이 확인되었다.
  주민자치회의 실질적인 활동을 전개하기 위한 과제로는 주민자치회의 운영, 재정, 행정과의 관계, 지역대표조직으로서의 역할 등의 측면에서 드러난 문제들을 극복하기 위해서는 주민자치위원들의 활동과정에서 이루어지는 지속적인 현장 교육과 자문 및 행정과의 조율을 지원할 수 있는 체계(전문 자문위원의 파견 등), 주민자치회의 자체적 재원운영방안, 그리고 행정과의 연계사무 등을 위한 행정지원이 필요하다.
  특히, 주민자치회가 행정의 보조조직이 아니라 지역주민들의 대표조직으로서 기능과 역할을 하기 위해 이에 대한 조직구성 및 활동체계에 대한 세부적 기준이 마련될 필요가 있으며, 조직활동에 대한 대 주민홍보와 현장밀착형 활동의 전개가 활성화될 필요가 있다. 

 

Ⅳ. 수원형 주민자치회 운용방안

 
 1. 동단위 민관협력 거버넌스 체계로서의 통합적 운용체계

     
  - 비전 : 더불어 사는 사회, 지역공동체 기반의 주민자치 실현
  - 목표 : 민관협력의 동단위 지역경영조직으로서의 주민자치회 구성
 
  (1) 추진전략
 수원형 주민자치회의 추진전략은 크게 민관/민민파트너쉽, 계획기반의 진행관리형 지역경영, 주민자치역량강화로 설정할 수 있다.

  ① 민관/민민 파트너쉽 : 인정과 공유
 동행정도 동주민도 모두 마을공동체의 일원이며 함께 가야할 동반자이다. 이를 명확히 하기 위해서는 인정(마을계획, 주민조직)과 공유(정보, 재정)가 필요하다.
   ② 계획기반의 진행관리형 지역경영 : 실행과 계획의 병행
 계획과 준비도 중요하지만 실행이 우선이다. 현 상황에서 할 수 있다고 판단되는 것부터 우선 실행한다. 주민활동과 사업실현에 따른 지역상황변화에 대응하여 지속적으로 활동목표로서의 마을계획을 수정․보완해 가는 지역경영을 실행한다. 
  ③ 주민자치역량강화: 전문가의 현장파견
 주민들의 자치역량은 현장에서 활동하며 배울 수 있는 환경을 조성한다. 주민들의 활동현장에서 관련된 전문지식의 학습과 실천의 병행이 가능하도록 도시관리와 주민공동체활동에 대한 충분한 역량이 있는 전문가를 파견한다.

    

  (2) 주민자치회 실행상의 주안점
  ① 법적지위(협의)와 자율성(확동) 동시획득 : 이중구조의 조직구성
 주민조직은 공개성과 개방성을 확보하기 위해 활동에의 참여와 탈퇴가 자유로이 이루어 질 수 있어야하는 동시에, 행정파트너로서의 제도적 지위가 필요하다. 이를 위해 2중구조의 조직을 구성한다.

  ② 활동과정을 통한 구성원 발굴, 양성 : 전문가 파견
 주민자치회 구성원은 일상적 생활을 영위하는 가운데 자발적 의사를 근간으로 시간과 노력을 들여 지역공동체 활동에 참여하는 것으로, 사전지식이나 조건 등의 진입장벽을 최대한 낮출 필요가 있다.
 한편, 주민자치활동과 관련된 지역관리 등에 대한 전문적 소양을 갖추고 있지 않은 주민역량을 증진시키기 위해 전문가의 현장(파견)자문 지원 등을 통해 활동 수행과정에서 이루어지도록 한다.

 ③협력은 모든 걸 공유 하는 것이 아니라 상호 보완하는 것 : 민관의 역할구분
수원형 주민자치는 민과 관이 상호 파트너로 인정하는 가운데 상호 역할을 충실히 수행하면서 협력할 필요가 있다. 지역경영이 가능한 주민활동 내용을 포괄하는 조직체계가 요구된다. 

   ④공동체(공공성) 기반의 선택과 집중

  수원형 주민자치는 지역주민들의 참여, 활동의지를 기준으로 선택과 집중을 통해 점차 확대해 가는 방식이 바람직하다. 이는 한정된 행정재원의 효율적 운용 측면에서도 유의미하다.

선택기준은 지역공동체 활동과 민관협동 정도이며, 지원의 집중을 위한 구체적 기준으로는 마을활동조직(주체)과 마을계획(활동목표이미지)의 인정을 상정할 수 있다.

 

 2. 주민자치회(동단위 지역경영 주민조직)의 조직화 과정

  수원형 주민자치회의 구성은 과거의 경험이나 인식에 기반하여 조직 구성원을 선정하고, 활동의 전개를 도모하여 온 이제까지의 방식과 달리, 조직의 목표를 실현하기 위한 현행의 활동을 우선하고, 해당 활동과정을 통해 구성원을 발굴하는 방식을 상정하였다.

   즉, 활동목표로서의 마을계획을 수립과 사업화를 추진하는 과정에 직접 참여하는 주민들을 중심으로 조직을 구성하며, 이의 지원과정을 통해 그 활동수행의 전문적 역량을 증진한다. 특히 계획과정에서부터의 행정참여를 통해 해당 계획 및 조직의 공공성을 확보하고, 민관협력의 기반인 신뢰관계를 공고히 한다. 계획기반의 조직형성을 위한 시간․절차는 다음과 같이 설정할 수 있다.

 

Ⅴ. 결론
 

  본 연구는 우리나라의 주민자치 및 동단위 행정서비스 운용에 대한 정책들이 행정서비스의 통합 운용을 통해 거주민들의 생활상의 편리성을 도모하기 위함이었음을 기존연구 및 문헌고찰을 통해 확인하였다.
  주민자치는 ‘지역에 기반한 관심과 유대를 바탕으로 집합적 역량을 구축한 주민들이 지역문제를 지역관리행정과 파트너적 협력을 통해 해결해 나가는 행위 또는 과정’으로 정의할 수 있으며, 단체자치와 달리 행정권한의 동단위 분권이 아니라 동단위 민관협력 관점에서 해석되어야 한다. 한편, 동단위 민관협력의 활동은 행정이 제시한 계획 및 사업에 대한 주민참여 수준에서 벗어나 계획 및 사업화, 유지관리 전과정을 포괄하는 지역경영체계로서 전환이 요구되고 있다.   
  주민자치는 민관협치형과 주민활동지원형, 주민자율형으로 구분할 수 있으며, 실행에 있어서는 각각의 유형이 지역공동체 활동을 중심으로 통합적으로 운용된다.
본 연구에서는 이러한 개념적 논의를 바탕으로 주민자치의 시범사업에서 보여진 문제를 극복하기 위한 방안으로 파트너적 협치와 공개성 및 개방성의 실현을 근간으로 하는 동단위 주민자치 모형을 제시하고 이의 실현을 위한 해당 주민조직의 자주재원 필요성을 확인하였다.
  한편, 실행에 있어서는 민관협력 거버넌스에 있어 체계보다는 사람이 중요하며, 주민자치에 있어 주민은 단일개체가 아니라 지역공동체로서 집합체로서 의미를 가진다. 따라서 지역경영 조직으로서의  주민조직을 논의함에 있어 해당 조직의 구성원 발굴이 가장 중요하게 다루어져야 한다.
  구성원의 참여는 자발성에 근거하고, 과거의 경험이 아닌 현실적 상황에 근거하여 구성원이 판단되어져야 한다.
  이러한 논의를 바탕으로 동단위 민관협력 거버넌스 체계로서의 통합적 조직운용 방식인 (가칭)수원형 주민자치를 실현하기 위한 방안을 제시하였다.
  추진전략은 민관/민민 파트너쉽, 계획기반의 진행관리형 지역경영, 현장형 주민자치 역량강화로 설정하였으며, 시범적 실행에 있어서의 주안점으로 크게 법적지위(협의)와 자율성(확동)을 동시에 만족할 수 있도록 하기 위한 이중구조의 조직구성과 활동과정을 통한 구성원 발굴․역량강화를 위한 전문가 파견지원, 상호보완적 협력체로서의 민관의 역할구분, 그리고 인력과 재원의 한계를 극복하고 실효성을 높이기 위한 공동체(공공성) 기반의 선택과 집중의 4가지를 설정, 제시하였다.
  앞으로 본 연구에서 제시된 모형에 대한 실행이 이루어지고 해당 실행과정을 통한 수정보완을 거쳐 향후 주민자치의 모델로서 자리매김하게 될 수 있기를 기대한다.