○ 일시 : 2017년 12월 15일(금) 09:30~12:20
○ 장소 : 국회의원회관 제2 소회의실

○ 주요내용
▶ 수원시정연구원과 고양시정연구원은 지방자치와 재정분권의 현황과 과제를 살펴보고 다양한 분야의 전문가, 행정가들의 토론을 통한 앞으로의 방향을 제시하기 위해, 지난 15일 국회의원회관 제2소회의실에서 제1회 수원시정연구원·고양시정연구원 공동세미나 ‘지방자치활성화를 위한 재정분권의 조건과 대안’를 개최하였다.

▶ 이번 공동세미나는 고양시정연구원과 수원시정연구원의 공동주관, 백재현국회의원실(더불어민주당)의 후원으로 개최하였으며 기획재정부, 행정안전부, 국회의원, 언론 및 학계, 지방자치단체 등 지방자치·재정분권과 관련한 관계자들의 참여를 통해 진행되었다.

▶ 행사에 앞서 양영식 고양시정연구원장은 개회사를 통해 다양한 분야의 전문가들이 참여한 이 자리에서 중앙과 지방이 상생 발전하고, 중앙과 지방관 협치 관계를 발전적으로 재정립해갈 지혜 나눔의 시간이 되길바란다고 전했다. 이어 백재현 국회의원(더불어민주당)은 지방분권의 가치가 국민적 공감으로 이어질 때 지방자치가 발전하며 나아가 자치단체의 책임성 및 주민참여에 대한 기대도 분권에 대한 공감 확산에서 풀어갈 수 있다고 언급하며 토론회를 통해 진일보한 지방자치 발전방안이 도출되기를 희망하며 축사를 마무리하였다.

▶ 개회식을 시작으로 이재은 수원시정연구원장은 ‘문재인정부 재정분권의 방향과 과제’를 주제로 기조발제에서 현 지방자치체제 및 중앙-지방정부 간 재정관계의 실태와 문제점을 지적하고 특·광역시와 도를 기준으로 이원화 되어있는 지방재정제도의 다원화를 강조했다. 현 국세와 지방세 비율인 8대 2에서 6대 4로 전환하기 위한 방안으로 국세이양을 통한 지방소득세 및 지방소비세 확대를 제시하며 구체적으로 ‘지방소득세의 경우 세수격차를 확대시키는 누진세율 구조를 비세례화해야하며, 지방소비세는 20%까지 인상하되 지방소비세의 절반은 각 지역의 소비지수를 기준으로 배분하고 나머지는 재정력을 기준으로 수평적 재정조원으로 활용할 것’을 주장했다.
▶ 이재은 수원시정연구원장은 이러한 세원이양은 교육교부금과 국고보조금의 축소와 자주재원(지방세)의 확충의 동시 개혁이 기본원칙임을 설명하며 교육교부금의 절반은 지방교육세를 강화하여 자주재원으로 이용하고 나머지는 지역 간 세수격차를 조정하는 재정조정재원으로 활용할 것을 제안했다. 한편, 국고보조금의 경우 ‘국민 최저 필요 수준(national minimum)’의 성격을 갖는 보조금은 국가부담재원으로 전환하고 선택적 복지에 해당하는 재원은 지방으로 이양하여 지역 특성에 맞는 운용을 해야한다고 말했다.
▶ 한편, 지방자치의 내용이 중앙정부의 법령에 의해 결정되는 한 중앙정부의 법률 개정에는 한계가 존재하므로 헌법의 개정이 필요하며 지방분권 개헌의 기본방향으로 1) 헌법 전문에 지방분권국가 선언 2) 자치행정권·자치조직권·과세자주권·재정조정제도 보장 3) 지방을 대변하는 상원 설치를 통한 국민·시민 직접참정권 강화 등을 제시했다.

▶ 기조발제에 이어 김태호 한국지방세연구원 연구기획본부장은‘지방재정확충을 위한 국세와 지방세의 구조개선 전략’주제발제에서 연방제 수준의 분권을 위한 지방재정확충방안으로 1) 국세의 지방이양 2) 지방세 신세원 발굴 3) 지방세 비과세 감면축소 4) 세율 및 과표에 대한 탄력적 운용 5) 국고보조사업 축소 6) 지방소득세·소비세 확대 등을 제시하였다. 이때, 산술적 이전재원에 의한 지방재정확충의 방식을 지적하며 실질적 재원이전이 아니라 형식적인 국세와 지방세의 비중 조정은 지양해야함을 강조했다. 또한 이전재원 조정에 있어서 국가와 지방 간의 공동세제는 배제되어야 하는 한편 지방자치단체간의 수평적 조정제도의 도입의 별도 고안이 필요하며 국고보조사업의 개편을 통해 국가재정부담을 해소해한다고 주장했다.

▶ 두 번째 주제발제 ‘중앙-지방간 복지재정관계 재정립방안’을 발표한 이재원 부경대 교수는 세대별, 국가별 정부간 재정관계와 지방재정과 복지보조금의 현황과 쟁점을 살펴보고 정부간 복지재정관계의 재정립을 위한 정책과제를 제안했다. 먼저 복지보조금 개편의 기본방향에 대해서는 복지보조금이 계속 확대됨에도 불구 지역사회문제를 해결하지 못하는 원인을 해결하기 위해 새로운 정부간 복지재정 관계 플랫폼인 ‘플랫폼 2.0’을 제시하며 그 역할로 ‘지방재원’으로서의 국고보조금, ‘문제해결형’ 보조사업관리, 자율·책임의 ‘수평적 협력 파트너십’을 주장했다. 이어 복지보조사업과 재정분권의 과제를 해결하기 위한 자율성 확보방안으로 사회안전망 관련 기초복지사업은 국가사무로 전환해야 함을 주장하며 중앙정치에 따른 복지비 지출은 중앙정부 재원으로 충당해야함을 강조했다. 또한 사회서비스 분야 복지보조사업의 지방이양에 있어서 2005년 분권교부세 실패사례를 주의하여 미래재정 수요기준으로 이양재원을 지원해야하고 지방고유사업 전환 시 중앙 개입 근거법률 조항 폐지를 요구했다. 자율성 확보 방안에 이어 복지보조금 운영·관리방안으로 기준보조율을 개별 복지사업법에서 규정을 통해 중앙정부가 임의로 변경하는 것을 방지하고 복지보조금 관리에 관한 법을 보조금관리법에서 분법 하는 것이 필요하며 복지재정사업의 총예산편성권한의 확보를 제안했다. 복지보조사업과 재정분권 과제를 위한 마지막 방안으로 제2국무회의에서 복지보조금 제도 관련 상설 의제 운영, 복지사업에서 지방복지재정부담심의 협의 기구운영, 지자체 유형별 맞춤형 복지 거버넌스의 운영을 제시했다.

▶ 세 번째로 한국지방세연구원 김홍환 연구위원은  ‘국고보조금 구조의 문제점과 개선방안’발표에서 우리나라 지방재정법에 규정되어 있는 사무유형에 따른 경비부담에 관한 내용이 실제로 적용되는지를 검토하고 일본의 예와 비교하여 평가를 통해 우리나라 국고보조금 제도 개편의 함의를 제시하였다. 김홍환 연구위원은 중앙부처가 조직 확대를 위해 끊임없이 국고보조사업을 만들고 이를 수행하는 경비의 일부를 지방자치단체 부담으로 전가하고 있어 국고보조금이 지역문제 해결이 아닌 비효율적으로 사용되는 기제에 불과함을 지적하며, 개선방안으로 일본과 같이 지방재정법에 국고보조사업을 법률에 나열하는 방식을 제안했다. 즉 구체적으로 법률에 국가가 전적으로 책임져야 하는 사업, 지방자치단체가 소폭 재정 부담하는 사업, 국가가 재원을 보전할 수 있는 사업 등의 열거를 통해 매년 예산을 심의하는 비효율성의 제거가 가능하고 법률에 의한 것이므로 지방자치단체의 의견이 상대적으로 반영될 가능성이 큼을 주장했다. 또한 국고보조사업 구조조정이 필요한 경우, 명확한 소요예산의 산출이 가능하며 주민이 지방행정에 참여함에 있어서 국가적 사무와 지방적 사무가 구분되므로 지방적 사무에 주민참여를 활성화 시킬 수 있음을 강조했다.

▶ 기조발제와 주제발제에 대한 종합토론을 살펴보면 한양대학교 주만수 교수는 연성예산제약에 대한 근본적인 문제의식이 필요하며 재원부족 문제만 관심을 가져서는 안 된다고 지적하며, 분권이라 함은 지방자치단체가 돈이 필요할 경우 중앙정부에게 돈을 더 달라고 하는 것이 아니라 스스로 지역 주민의 설득을 통해 부족한 예산을 보강하는 포맷을 만드는 제도를 어떻게 만들어 나갈 것인가가 더 중요하다고 강조했다. 한편, 지역 간의 재정력격차문제에 대한 인식에 있어서 제도로 인해 오히려 지역의 재정력격차 문제를 가져오는 것이지 경제력 격차가 원인이 아님을 주장하며 인식변화의 중요성을 주장했다.

▶ 강국진 서울신문사 기자는 국고보조사업에 대한 문제제기를 하며 지방세 비율을 바꾸는 것보다 국고보조금 사업을 개혁하는 것이 국민들의 복지에 도움이 될 것이라고 언급했다. 또한 지방분권의 이야기가 너무 국세·지방세로만 편중되어 있어 방향이 다른 곳으로 가고 있다고 생각하며, 정부 및 지자체에 출입했을 때의 사례를 통해 정부-지자체 간 권력관계의 문제도 재정분권문제에 개입을 하고 있음을 지적했다.

▶ 행정안전부 최훈 지방세제정책관은 진행되고 있는 정책적 방향 및 고민(국세·지방세 이양파트, 지방교부세율 상향, 지역상생발전기금 확대 개편, 재정분권을 추진하는 과정에서 발생하는 지역 격차의 발생을 완화하기 위한 고민, 국고보조사업 개편, 세출 구조조정을 통한 지방재정의 건전성 강화, 재정정보공개, 주민참여예산의 확대 부분에서 책임성 강화방안 마련 등)에 대해서 요약하고 앞서 발표한 발제에서 지적한 문제에 대해 설명하였다.
▶ 김태호 연구기획본부장의 발표에서 제시되었던 지방소비세·소득세 중심의 이양, 지방세 신 세원 발굴, 비과세 감면 정비에 대해서, 우선 지방세수 확충효과를 위한 지방소비세·소득세 중심의 이양은 공감하는 부분이며 특히 지방소비세의 경우 국세하고 세원을 공유하고 있으면서 현재 11%중 5%부분에 대해서 균형장치(가중치 적용)의 설계를 통해 이미 적용 중임을 언급했다. 한편 지방세 신 세원발굴에 관해서는 관광세의 경우 일부 지자체에서도 건의를 하고 있는 상황이고, 지역자원시설세의 경우 각 지자체에서 10개의 지역자원 시설세가 의원발의를 통해 심사가 진행 중이며 앞으로 신 세원의 발굴을 위해 노력함을 밝혔다. 마지막으로 비과세감면에 대해 정비가 필요하다는 부분에 있어서는 현재 지방재정법 시행령에 지방세부과 기준을 15% 이내로 감면율이 들어올 수 있도록 노력 중에 있으며 관행적으로 해왔던 부분에 대해서는 ‘사후심층평가’와 ‘예비타당성조사’를 통해 실질적·정책적으로 효과가 있을지 확인하는 장치를 통해 지적된 문제들을 보완할 수 있도록 함을 약속했다.
▶ 이어 이재원 교수의 중앙과 지방 간 복지재정관계 문제, 사회안전망 관련 기초 복지사업을 국가사무로 전환 및 사회서비스 분야·복지 보조사업의 지방이양 방안에 대해 복지재정과 관련해서는 현장의 경험을 토대로 실질적 문제점에 대해서 설명하였고, 분야에 따른 복지사무의 국가 및 지방으로의 이양과 중앙-지방 간 협의기구를 둬야한 다는 부분에서는 크게 공감하는 부분이며 복지 분야 뿐만이 아니라 전 보조사업에 대해서 이러한 기능이 있어야 하고 앞으로 해당 부분에 대해서 지방의 참여를 대폭 확대하는 방안을 고민 중임을 밝혔다.
▶ 마지막으로 국가보조금 구조와 관련한 김홍환 연구위원의 발표내용에 대해서 현재 국가보조금 사업의 경우 사무의 구분이 모호해서 어떤 것이 지방으로 이양하고 보조율을 얼마만큼 올려야하는지의 부분에 대한 합리적인 기준이 마련되어 있지 않은 상황이므로 앞으로 국가적으로도 필요하고 통일적으로 수행해야하는 사업들은 국가보조사업들로 유지하면서 국가의 재정부담기준의 확립을 통해 이를 법제화하는 방향으로 나아갈 것임을 나타냈다.

▶ 최상대 기획재정부 재정혁신국장은 지방분권·재정분권 이슈에 대해서 기재부가 여느 때에 비해 상당히 관심이 갖고 있음을 시작으로 앞서 진행되었던 기조발제와 주제발표의 내용에 대해서 입을 열었다. 최상대 재정혁신국장은 기조발제를 들으면서 가장 와닿았던 두 가지 이슈는 ‘지방소득세의 비례화’와 ‘교육교부금을 포함해서 논의’한다는 점을 꼽았으며 지방소득세의 비례화의 경우 지금까지 관계부처 간의 심도있는 논의가 없어왔고 세정당국에서 국세의 구조가 복잡해지는 부분에 있어서 반대가 있었던 사항이었음을 언급했고, 재정분권과 지방분권을 이야기함에 있어서 일반재정과 교육재정의 연계와 그 부분을 강화하는 방안을 고민하는 것이 중요함을 강조했다.
▶ 이어 국세·지방세 구조의 개편, 지방재정조정제도의 개선과 같은 부분에 있어서 기재부나 행안부, 시·도, 지방자치간의 합의를 도출하기는 어렵지만 상대적으로 국고보조금의 기본방향설정은 다른 이슈보다 상대적으로 용이하다는 입장을 설명하며 ‘국고보조금 이양’이슈에 대한 이야기를 내놓았다. 기재부 역시 국고보조금 이양에 있어서 현재 복잡하게 운용하고 있다는 문제의식을 가지고 있으며 이를 해결하기 위해서 보조사업을 운용하는 부처와 조율을 하는 부분에서 합의가 이뤄져야하는 어려움과 지방자치단체의 보조금 사업구조의 특징으로 인해 의지만 가지고 해결할 수 있는 상황이 아님을 설명했다. 한편, 이재원 교수의 보조금 관련 이슈에 대해서는 국가적인 관점에서 지방세비율을 변경했을 때, 제고의 측면보다 오히려 중앙정부의 부담을 가중시킴을 지적했다.
▶ 최상대 재정혁신국장은 앞선 발제의 이슈에 이어 ‘지방분권·재정분권을 왜 하는지?’, ‘국가적 측면에서의 관점’, ‘실행가능한 측면’의 세 가지의 키워드에 대해서 자신의 생각을 밝혔다. 먼저 기재부가 하는 미션중에 연방제 수준의 지방분권을 달성하는 것에 대해 ‘연방제 수준의 지방분권’이 지방세의 비율을 높여서 지방의 자주재원을 확충하는 것과 재정뿐만아니라 중앙정부와 지방정부 간에 사무, 권한, 기능(세출기능)의 역할을 재정립할 필요가 있다고 주장했다. 두 번째 키워드인 ‘국가측면에서의 관점’에 대해 국세와 지방세 비율을 맞춰서 지방분권·재정분권을 달성해야 하는 상황에서 구체적인 방안들이 실제로 실행가능한 것이냐 하는 부분의 고민과 현재의 체계가 유지되면서 지방으로 일률적으로 이전되었을 경우 지방가용재원의 적정성 부분 등의 고려를 해야하며 이러한 것들이 되지 않을 때 국가채무의 급격한 증가로 이어질 가능성도 배제할 수 없음을 지적했다. 마지막으로 ‘실행가능한 측면’에서 앞서 이야기 되었던 지방소비세·소득세 인상방안에 관해 지방소비세의 경우 부과세의 11%를 지방과 공유하고 있는 만큼 비율 조정을 통해 인상하는 것이 상대적으로 용이하지만 지방소득세를 조정하는 것은 쉽지 않은 상황임을 설명하며 토론을 마무리했다.

작성자 : 재정경제연구실 신준혁 연구원