도시재생 뉴딜 국가정책 방향

 

LH연구원 황규홍 수석연구원

 

도시재생의 새로운 패러다임 뉴딜사업

 

 정부가 ‘도시재생 뉴딜사업’에 속도를 낼 전망이다. ‘도시재생 뉴딜’은 노후주거지 정비 및 구도심 활성화를 통해 주민의 삶의 질을 개선하고, 저성장, 청년실업 등 경제위기상황과 4차 산업혁명 시대에 부응하여 신산업 유치를 위한 혁신공간을 조성함과 동시에 도시 내 새로운 성장 동력을 찾아서 일자리를 창출하고자하는 성장과 분배 사업이다.

 

 도시재생 뉴딜은 노후주거지 재생뿐 아니라 성장 산업육성, 고용정책, 복지정책까지 포괄한다는 점에서 기존의 도시재생 사업과 차별화되며, 관 주도의 사업계획수립에 치중하여, 실제 쇠퇴지역이 활성화되는 가시적 성과를 보여주지 못하고 있다는 도시재생 사업의 한계 등을 보완한 정책이다. 정부는 연간 공적재원 10조원, 5년간 50조원이 지원할 계획이며 연간 100개씩 5년간 500개 마을 정비, 연간 39만개의 일자리 창출, 연간 5만호의 공공임대주택을 공급할 예정이다.

 

 

도시재생 뉴딜사업 유형

 

 도시재생 뉴딜 사업유형은 6개 유형, 15개 모델로 대표된다. 첫 번째 유형인 정비사업보완형에는 안전등급 D·E지역, 사업성이 부족하여 공공개입이 불가피한 지구에 공공주택지구, 정비형뉴스테이 방식의 재정보조, 주택도시기금 등을 지원하는 ①‘재개발·재건축 사업’과 재래시장, 집창촌 등 환경정비가 필요한 쇠퇴지구에 추진하는 ②‘도시환경 정비사업’으로 구분된다.
 두 번째 유형은 저층주거지정비 및 매입형으로서 뉴타운 및 정비사업 해제지역, 저층노후주거지 중 정비 희망지구에 공동체 주택, 기반시설 등을 지원하여 생활여건을 개선하는 ③‘저층 노후주거지 재생’과 노후주택 중 빈집을 대상으로 공공에서 주택을 매입/장기임차하여 다기능 복합주택 및 장기거주주택 등을 공급하는 ④‘기존 주택 매입, 장기 임차 공공주택’으로 구분된다.
 세 번째 유형은 역세권 정비형으로서 역세권 500미터 이내 지역, 지방도시의 경우 광역거점 지역 중 용도변경허용 지역에 용도변경 등 인센티브를 제공하거나 청년장기전세주택 및 창업공간을 제공하는 ⑤‘역세권 청년주택’과 역세권 내 국공유지(주차장 등) 등에서 공공·민간·리츠법인 등이 주도하여 출자·위탁개발·매각·민간자본 유치 등을 추진하는 ⑥‘역세권 공유지 활용사업’으로 구분된다.

 

 네 번째 유형은 사회통합 농어촌 복지형으로서 도시·농촌 간의 격차지역, 노후 농촌마을 등에 귀농주택, 생활복지주택(치매), 노인 쉐어하우스 등 공공주도형 복합주택을 공급하는 ⑦‘생활복지주택, 농어촌복지 공유주택’과 지방 중소도시(읍면)의 노후 빈집 및 빈점포를 철거하여 공공이 매입·임대, 개발하는 ⑧‘중소도시 시내 정비’로 구분된다.

 

 다섯 번째 유형은 공유재산 활용형으로서 국공유지를 활용한 청사, 창업지원시설, 문화시설등을 공공 또는 민간이 위탁개발하는 ⑨‘국공유지 위탁개발사업’과 이전 군부대, 공공기관 이전지 등에 공기업이 수익형 개발지를 조성하여 고밀 근접개발, 대중교통연계, 지역공공서비스, 일자리 공간 등을 지원하는 ⑩‘대규모 국공유지 개발사업’, 노후 동 주민센터, 파출소 등에 등 저밀활용 공공청사 중 복합화가 필요한 시설을 복합개발하는 ⑪‘저밀 공용청사 복합화 사업’으로 구분된다.

 

 마지막 여섯 번째 유형은 혁신공간 창출형으로서 도심 내 저활력지역, 대학 인근 미활용지역 등에 공공, 공기업 등이 신활력 거점공간을 조성하여 청년, 어르신의 일자리 및 기업을 육성하는 ⑫‘도심 신활력 거점사업’, 낙후(산업)지역 등 쇠퇴지역에 임대형 도시첨단산단, 복합지식산업센터 등을 50개소 건설하는 ⑬‘도시첨단산단, 복합지식산업센터’, 대학 내 부지, 대학 인근 지역에 공기업 및 대학이 복합창업 기숙사, 캠퍼스 타운 등을 조성하여 혁신 일자리 창출, 활력거점을 육성하고자 하는 ⑭‘복합기숙사 건축,캠퍼스 타운 조성’, 공공이 임대주택단지 등에 직주혼합공간 등을 조성하는 ⑮‘생산하는 도시/아파트지원사업’으로 구분된다.

 

 

도시재생 뉴딜정책의 핵심

 

 도시재생 뉴딜 사업의 성공적 추진을 위해서는 현행 도시재생 사업추진 현황을 고려하여 세부적으로 논의되어야 할 사항들이 존재한다.

 

 첫째, 사업관리는 어떠한 방식으로 이루어져야 할 것이며, 지방정부의 역할은 어떻게 강화할 것인가? 도시재생 뉴딜사업을 도시재생 특별법 체계 하에 추진할 것인지 아니면 기존의 도시재생 사업모델과 달리 새로운 법 체계를 구축할 것인지에 대한 추진체계 정리가 중요하다. 특히, 현행 도시재생 사업의 경우 정부주도의 성격이 강하므로 지방정부의 역할강화에 대한 고민이 필요하다. 예를 들면, 광역지자체에 활성화지역 선정의 권한 등을 부여하여 심사시 지역 전문가와 함께 기초지자체를 심사하는 방안 등이 있을 수 있을 것이다. 그렇다면, 어떠한 사업절차로 추진할 것인가? 현재 도시재생 사업절차는 계획수립 및 관문심사 등에 장기간이 소요되므로 단기간 안에 국민들이 체감할 수 있는 사업추진 방안에 대한 고민도 필요한 시점이다. 계획수립과 동시에 공공성이 인정되는 사업은 우선 추진사업으로 병행하는 등 사업절차의 간소화 방안, 지자체의 재정자립도에 따른 국비매칭비율 차등화 방안도 논의해볼 필요가 있다. 

 

 둘째, 전담조직 및 지원조직은 어떠한 방식으로 운영할 것인가? 현재 도시재생 사업에서 행정의 경우, 도시재생의 전문성 강화를 위해서는 연장선상의 업무 추진이 필요하나 순환보직의 업무형태를 띄는 경우가 대부분이다. 또한, 현재 도시재생지원센터의 경우, 주로 법적 제도하에 설립되어 사업비 이외의 경제적 수익모델 발굴이 어려운 한계를 지닐 뿐 아니라 타 분야의 지원센터 간 연계가 이루어지지 않는 실정이다. 따라서 기존 도시재생지원센터, 행정조직 등의 역할 강화와 차별적인 운영이 필요하다.

 

 셋째, 젠트리피케이션에 대한 대응은 어떻게 할 것인가? 젠트리피케이션은 서울의 경우 도시의 발달과정에서 나타날 수 있는 자연발생적 현장이자 과정으로 인식되지만 지방의 경우 사업으로 투기자본 등이 개입하고, 집값 및 임대료가 급등하는 문제들이 발생되고 있다. 도시재생 뉴딜사업은 사업의 의도와 다르게 사업수혜 대상이 전치되거나 지역 고유성, 지역 문화·예술·생태계가 상실되는 문제 등을 사전에 예방하는 것이 매우 중요하리라 여겨진다.

 

 넷째, 지역의 사회적 경제조직을 어떻게 양성할 것인가? 지역기반의 사회적 경제는 지역공동체가 지역문제를 해결하고, 수익을 지역에 환원하는 선순환 구조를 가진다. 이에 따라 지역의 사회적 경제 조직이 도시재생의 추진주체가 될 경우, 지역의 활성화에 크게 기여할 수 있다. 그러나 현재 도시재생사업의 선도지역 및 일반지역의 대표적인 사회적 경제 조직은 정부 지원에 대한 의존도가 높고, 초기 투자 비용에 비하여 자립성 확보가 어려워 운영수익이 미비한 실정이다. 따라서 도시재생 뉴딜사업에서 사회적 경제 조직을 양성하기 위해서는 사업비 지원보다 공간 제공, 역량교육을 통한 인프라구축과 기반마련에 중점 두어야 할 것이다.

 

 다섯째, 도시재생 전문가 양성을 통한 일자리 창출은 가능할 것인가? 현재 도시재생 사업 추진에서 사업계획을 수립하고 현장에서 활동할 수 있는 전문인력이 부족하여 도시재생 전문 인력 양성 및 배치에 대한 논의가 본격화 되고 있다. 도시재생 뉴딜이 추진되기에 앞서 사업의 파급성 등을 미리 예측하여 도시재생 뉴딜을 주도할 인적자원의 육성 방안 마련과 동시에 빠른 시기적 대응을 위한 교육운영이 이루어져야 할 것이다.

 

 

도시재생 뉴딜사업추진을 위한 법·제도 개정

 

 첫째, 도시재생 뉴딜의 6개 유형 15개 모델을 담을 수 있는 도시재생 사업 유형의 법제화가 필요하다. 기존 도시재생 사업의 유형은 도시경제기반형과 근린재생형(중심시가지형, 일반형)으로 구분된다. 도시재생 뉴딜사업의 유형은 지방중소도시 실정을 반영하여 사업모델이 다양화 될 필요가 있고, 기존의 도시재생 사업유형을 기반으로 하였을 때 경제기반형, 중심시가지형, 주거정비지원형, 일반근린형 등의 유형으로 구분될 수 있을 것이다.

 

 둘째, 도시재생특별법은 지원법적 성격이 아닌 사업법적 성격으로의 법적 전환이 필요하다. 현행 도시재생 특별법은 재생사업을 개별 사업법에 따라 추진하도록 규정하고 있는 지원법적 성격을 가지나 도정법, 산입법과 같이 민간제한구역, 재생거점구역, 지역상생보호구역과 같이 구역지정 및 특례조항 등의 신설 방안도 가능하다.

 

 셋째, 정부부처간, 전문분야 간 실행주체가 협업을 유도할 수 있도록 의제처리 등이 필요하다. 현행 도시재생특별법에서는 시군관리계획 정도의 의제처리를 포함하고 있어, 향후에는 도촉법과 같이 도정법, 도시개발법, 국계법의 각종 계획 승인에 대한 효력을 인정하여 간접적인 협업을 유도하도록 해야 할 것이다. 법 개정은 단기간 내 시행이 어려우므로 중장기적 관점의 준비가 요구된다.
 넷째, 전담조직의 개편이 이루어져야 할 것이다. 최근 국토교통부는 ‘도시재생사업기획단’을 발족하였으며, 향후 전담조직으로서 구체적 역할이 정립되어야 할 것이다. 그리고 사업관리의 확대, 지역별 역량강화 및 센터 간 네트워킹 등을 담당할 도시재생지원기구의 기능개편 또한 필요하다. 가장 중요한 것은 지자체 조직의 역할정립이다. 광역지자체는 기초지자체의 사업을 선정 및 관리, 코디네이터 양성 등의 업무를 추진하고, 기초지자체는 민관 네트워킹 및 사회적 경제조직의 육성, 사업 운영관리 등의 업무를 추진하는 등의 역할 구분이 필요하다. 특히, 현재 도시재생 사업의 경우, 중앙에서 모든 절차를 관리하다보니 획일화된 계획이 양산되는 문제가 심화되고 있음에 따라 광역지자체에 활성화 지역에 대한 선정 권한 등을 부여하는 방안 등이 필요하다.

 

도시재생 전문가 양성을 통한 일자리 창출

 

 첫째, 전문인력 양성 및 활용에 대한 장기적인 계획을 수립하고 이에 대응하는 체계적 교육 체계 구축이 필요하다. 지역 간 사업 추진 격차 완화를 위하여 기초교육의 경우 표준화된 교육 플랫폼을 제공하되 심화교육은 지역 실정에 맞게 선별할 수 있도록 구성하는 방안 등이 필요하다. 이와 관련하여, 광역센터와 기초센터의 역할을 구분하여 광역센터는 코디네이터 양성교육, 기초센터는 사회적경제조직 및 주민교육 등을 전담하는 방안도 가능할 것이다. 또한, 총괄코디네이터, 마을활동가, 사회적 경제 조직 등 도시재생 뉴딜의 추진주체를 다양화하여 맞춤형 교육 및 모니터링 시스템 등이 구축되어야 할 것이며, 기존 활동가 및 관련 전문가 등 경력자에 대해서도 정기적인 보수교육이 이루어져야 할 것이다.

 

 둘째, 자격증 및 인증제도 도입의 고려가 필요하다. 체계적인 경력관리 및 역량강화 차원에서 진입장벽이 높은 자격제도가 아닌 하향 평준화된 자격인증제도를 신설하여 운영하는 방안 또는 자격제도에 대한 찬반의견 등을 조정하여 단순 교육수료 인증부터 국가자격증까지 단계별 자격제도 도입 등의 논의가 필요하다.

 

 셋째, 신직업군 측면에서 마을활동가의 위상강화가 절실하다. 현행 도시재생사업 추진에 있어 마을활동가의 근로조건은 매우 열악한 실정으로 이러한 문제를 답습하지 않기 위해서는 최저시급기준의 보장과 경력관리, 사대보험 가입 등의 근무조건을 개선하고, 제도적으로 마을활동가의 역할을 명시하고 급여보장 등이 이루어져야 할 것이다. 또한, 행정이 마을활동가의 인사권을 가지고 권한을 행사하지 않도록 센터와 행정, 행정과 활동가 등의 수평적 관계 형성, 마을활동가를 하나의 직업군으로 자리 잡기 위한 장기적 고용방안 등이 요구되어 진다.

 

 

도시재생형 사회적 경제조직 육성

 

 첫째, 도시재생형 사회적 경제 조직을 육성하도록 한다. 이 도시재생형 사회적 경제조직은 마을기업, 사회적 기업 등 타 부처의 사회적 경제 조직과 설립목표와 다른 관점에서 운영될 수 있다. 이들은 마을청소관리, 경비, 택배 및 세탁, 주차유지관리, 방범 및 치안, 주거상담, 공동시설 관리 등 생활밀착형 서비스 업종 또는 주민 아카데미, 돌봄 및 교육 서비스, 고용 및 일자리, 보건·의료 및 건강증진 서비스와 같은 다양한 업종으로 지역사회에 기여하고 수익모델을 창출할 수 있을 것으로 여겨진다.

 

 둘째, 사회적 경제조직의 단계별 지원을 확대하도록 한다. 이를 위해서는 자립성장과 지속가능한 발전을 이룰 수 있는 단계적·종합적 지원이 필요하며, 이들에 대한 사후관리 및 모니터링, 지역단위의 순환체계의 구축이 필요하다. 먼저, 준비단계에서는 사업계획시 사회적 경제 육성방안 등을 의무화하고, 도시재생과 연계한 사회적 경제 육성 매뉴얼을 개발한다. 설립단계에서는 전문분야별 컨설팅, 성장주기별 맞춤형 교육 프로그램을 개발하도록 한다. 성장단계에는 사회적 경제조직 판로확대를 위한 재정지원과 광역지자체 단위의 판로지원센터 개설 또는 사회적 경제 지원센터 내 관련 담당 조직을 설치하여 홍보지원을 추진하고, 지역재투자법, 마크로크레딧, 소셜파이낸스, SRI(사회적책임투자펀드), 크라우드 펀딩 등 사회적 금융을 다각적으로 활용하도록 한다. 마지막으로 성숙단계에서는 지역 대학 등과 교류 협력체계를 구축하고 유사 업종간 네트워크 구축을 지원한다.

 

 셋째, 사회적경제지원센터와 도시재생지원센터의 연계 방안을 마련한다. 현재 사회적경제조직과 관련하여 사회적경제지원센터는 인증의 기능을 담당하며, 도시재생지원센터는 주로 공동체 대상의 컨설팅을 시행하고 있다. 체계적인 도시재생 사회적 경제 조직 양성을 위해서는 조직 간, 행정의 부서간 협업 방안의 모색이 필요하다.

 

젠트리피케이션 대응방안 모색

 

 첫째, 지역사회의 의식변화를 유도하여 젠트리피케이션 대응에 대한 공감대를 형성해야 한다. 젠트리피케이션에 대한 정부의 정책방향을 설명회, 간담회 등 다양한 소통채널을 활용하여 논의하고 의견수렴을 병행하며 지속적으로 공론화할 필요성이 있다. 또한, 지역정체성을 보존하기 위하여 공유 공간 설치 및 공동 소유, 공동 운영 등을 추진하여 주민들의 인식을 변화시키려는 노력이 있어야 할 것이다.

 

 둘째, 젠트리피케이션 부작용을 사전에 대응할 수 있는 법·제도적 장치와 단계적 모니터링 체계를 마련해야 한다. 도시재생특별법 내 건물주-임차인 상생협약제도를 신설하여 상생협의체를 구성하고, 상생계획 수립여부를 도시재생사업지 공모 평가와 연계하여 사업초기부터 상생 준비를 유도하도록 한다. 구체적 협약 내용은 지역여건을 고려하여 설정하도록 하되 가이드라인 상 임대료 조건에 임대료-매출액 연동제 활용 등을 권고하도록 한다. 그리고 건물 리모델링비(보조·융자), 세제감면, 용적률 상향 등 다양한 인센티브를 활용 할 수 있도록 협약체결시 인센티브를 제공하도록 하고, 협약자가 협약기한 내에 의무사항 위반시 벌금 또는 환수조치 등 법적 강제력을 명시하는 등 개정하는 방안 등이 필요하다. 한편, 토지주, 소유자, 임대료, 유동인구 현황 등 젠트리피케이션 발생지표들에 대하여 사전 모니터링 체계 의무화하여 지속적인 모니터링을 추진하는 방안도 필요하다.

 

 

저층주거지의 도시재생 뉴딜사업과 주민참여 방안

 

 첫째, 추진되고 있는 저층주거지 관련 다양한 도시재생 사업을 통합하여 도시재생 뉴딜사업과 연계하여 추진해야 한다. 현재 저층주거지를 대상으로 하는 많은 사업들이 존재하지만 이를 연계하는 방안은 미비한 실정이다. 저층주거지 내 도시재생 뉴딜사업은 지역에 거주하는 주민이 체감할 수 있도록 장소를 중심으로 사업을 연계하여 점진적 사업추진이 이루어져야 할 것이다. 사업추진에서 합의형성, 갈등은 필수불가결한 요소이므로 이를 부정적으로 여기기보다는 지역주민의 자각과 참여를 통한 의사결정이 지역사회의 물리적 변화, 일자리 창출, 지역경제 활성화로 이어지도록 하는 노력이 필요 할 것이다.

 

 둘째, 저층주거지 뉴딜사업추진시 주민참여방식을 다양화해야 한다. 도시재생 사업에서 주된 주민참여 방식은 도시재생대학에서 사업계획에 참여하거나, 공청회 등을 통하여 정보를 제공받는 소극적 형태의 주민참여가 주를 이룬다. 도시재생 사업에서의 주민참여에 대한 여러 시행착오를 기반으로 주민참여의 단계를 보다 다양화 하고, 주민참여 활성화를 위한 다각적인 노력이 필요하리라 여겨진다. 예를 들면, 주민참여의 단계를 정보수혜-조사응대-상호참여-사업계획참여-의사결정 등으로 구분할 수 있을 것이며, 이를 통해 도시재생 뉴딜사업 단계별 주민참여방안 등을 모색할 수 있을 것이다.  

 

 셋째, 저층주거지 뉴딜사업추진시 주민참여 사업에 대한 제도적 기반이 마련되어야 한다. 현재 도시재생사업에서 주민참여는 매우 중요한 부분을 차지하고 있으나, 주민참여 아이디어를 실질적 사업으로 추진하지는 못하고 있어 주민들의 사기를 저하시킬 뿐 아니라 사업에 대한 관심도를 낮출 우려가 있다. 따라서 주민참여 사업에 대한 실행 추진력을 강화시키고, 각 사업에 대한 인센티브 방안 등을 마련하여 주민참여 사업 활성화를 도모하는 등의 노력이 필요하다.

 

맺음말

 

 ‘도시재생 뉴딜’은 일시적 정책성과에 그치지 않고 진정으로 국민의 삶이 질이 향상되도록 추진되어야 할 것이다. 기대가 높은 사업인 만큼 많은 우려와 요구도 존재한다. 정부는 뉴딜 사업에 대한 구체적 구상안이 미비한 상황에서 사업성과에 치중한 선언적 목표에 매몰되어서는 안 될 것이며, 사업의 성공적 추진을 위해서는 기존의 뉴타운 재개발 사업에 대한 해결책 제시와 사업추진 시 발생 가능한 지가상승 및 부동산 투기 등의 부작용을 미리 예상하고 대책을 마련하여 원주민과 세입자의 권리 보호나 주거권 보호 등을 우선시해야 할 것이다.
 또한, 지자체는 주민들과의 적극적 소통을 기반으로 각 지역에 적합한 사업모델을 발굴하되 지역의 시민단체 및 비영리단체, 사회적 경제 조직 등이 도시재생 역량을 갖추도록 하여 사업을 추진한다면 거대한 공적 자금이 투입되는 만큼 사업의 효과가 커지리라 기대된다.